Coherencia económica de los programas electorales

El trabajo analiza la pertinencia de realizar una rigurosa evaluación ex ante de los programas electorales de los partidos políticos por parte de organismos o entidades independientes. Un análisis de la literatura académica sobre el tema, así como las exigencias de la transparencia y el buen gobierno, nos llevan a concluir que dicha evaluación sería muy conveniente para mejorar el funcionamiento de nuestro sistema de democracia representativa. Obtenida esa conclusión preliminar, en el trabajo se plantea cómo habría de llevarse a cabo dicha evaluación para que resultase viable y útil.

Sería deseable que la evaluación fuese realizada por un organismo políticamente independiente, socialmente reconocido y con capacidad y solvencia para realizar rigurosos análisis técnicos sobre los efectos fiscales y presupuestarios de las políticas públicas. Se sugiere que el organismo más adecuado en España es la Autoridad Independiente de Responsabilidad Fiscal (AIReF). En caso de que esta opción no fuese factible, al menos a corto plazo, se plantea una alternativa consistente en encargar la evaluación a un grupo de personas expertas, también con independencia política, acreditada competencia profesional y prestigio en su campo.

Los programas electorales cumplen la función de informar a los votantes sobre las propuestas que pretende llevar a cabo cada partido político tras las elecciones. Es decir, explicitan el mandato que piden los partidos a los votantes y que estos otorgan. A su vez, los programas electorales facilitan, por comparación con las propuestas efectivamente llevadas a cabo, la evaluación retrospectiva de la actuación de los partidos que, a su vez, permite a los votantes premiar o penalizar en las urnas a los partidos en función del grado de congruencia entre lo propuesto y lo realizado. Por tanto, para que la democracia representativa funcione correctamente y los votantes puedan atribuir responsabilidades, los partidos han de realizar propuestas que permitan predecir su actuación posterior –nunca será con absoluta certeza, es obvio– y los votantes han de conocer dichas propuestas, así como su grado de cumplimiento posterior.

El análisis de la literatura especializada muestra varios aspectos destacables. En primer lugar, los programas electorales presentan un grado de concreción escaso y un contenido sesgado hacia propuestas fiscales “más agradables” para los votantes. Como ejemplos, los aumentos de gasto social o las bajadas amplias de tributos, sin explicitar qué impuestos subirán para financiar los aumentos de gasto o qué gastos se reducirán para hacer viables las rebajas fiscales. En segundo lugar, los votantes tienen un conocimiento muy escaso sobre el contenido de los programas electorales y aun menor sobre los efectos que dichas propuestas tendrán en caso de llevarse a cabo. Tercero, esa falta de conocimiento y capacidad técnica para interpretar las propuestas fiscales lleva a los votantes a utilizar reglas heurísticas simples, basadas en información incompleta o incorrecta, para formar su opinión. Así, suele ocurrir que los votantes penalizan al gobierno en ejercicio si su situación personal es mala, y lo premian si es buena. O decide sobre la idoneidad de una propuesta política usando información transmitida por medios de comunicación en los que confía, por el sindicato al que está afiliado, por sus compañeros de trabajo o por amigos a los que respeta.

La evaluación ex ante de programas electorales permite solucionar la citada quiebra en el funcionamiento del sistema democrático representativo, ya que puede ser un instrumento para mejorar su calidad, incluyendo el diseño de las políticas finalmente implementadas.

Para que sean eficaces, las evaluaciones ex ante deben gozar de credibilidad frente a los partidos políticos y los votantes. Las experiencias previas muestran algunos casos exitosos (por ejemplo, en Holanda) y otros en los que las injerencias políticas y la falta de medios o de competencia técnica del evaluador han provocado que su misión quedase desvirtuada y resultase irrelevante.

Teniendo en cuenta las experiencias analizadas, así como la propia envolvente jurídico-constitucional española y la realidad política del país, se hacen las siguientes consideraciones concretas:

Sin perjuicio de su carácter voluntario y potestativo, sería muy conveniente que los partidos políticos españoles sometiesen sus programas electorales a evaluación ex ante sobre su coherencia normativa, competencial y, sobre todo, fiscal y presupuestaria, sin que ello suponga menoscabar su capacidad de iniciativa y propuesta, sino conducirla por criterios de transparencia y racionalidad. Aun teniendo en cuenta lo anterior, las propias estructuras internas de las formaciones políticas deberían reforzarse para incorporar unidades específicas de evaluación y seguimiento electoral.

Se propone que la AIReF realice la evaluación ex ante de programas electorales, por su independencia y competencia técnica. Otras entidades podrían complementar este papel principal con estudios específicos en estadios futuros más desarrollados, pero no serían tan necesarios en el momento inicial.

La evaluación ha de comprender, como mínimo, el efecto fiscal directo sobre ingresos y gastos de la totalidad de las propuestas incluidas en el programa. Es decir, se trataría de evaluar los efectos en el déficit y la deuda pública de cada programa, a través de técnicas económicas generalmente aceptadas. Para más adelante, siempre con una idea subyacente de avance gradual en el modelo, se propone una evaluación macroeconómica del contenido presupuestario y económico, analizando los efectos sobre la sostenibilidad financiera, la renta nacional y su distribución, el desempleo, la incidencia tributaria o el impacto de género y ambiental, entre otros aspectos. Se utilizarían para ello modelos de macrosimulación y microsimulación.

Se sugiere generalizar la inclusión de la memoria económica en los programas de los partidos políticos, de forma que se facilite su evaluación. Esto requiere un esfuerzo por parte de la sociedad civil para concienciar a partidos y votantes sobre la utilidad de dichas memorias.

Se propone que el proceso de evaluación ex ante de programas electorales se ponga en marcha para las próximas elecciones generales. En caso de no activarse en el citado plazo las necesarias modificaciones legales o reglamentarias relativas a la AIReF, se propone que la sociedad civil asuma el liderazgo, con la formación de un grupo de personas expertas de reconocido prestigio, acreditada competencia e independencia política, para realizar dicha evaluación. Asimismo, sería conveniente que dicho grupo pudiese contar con el apoyo de una gran variedad de fundaciones de la sociedad civil, de distinto espectro ideológico, para dotar de prestigio y visibilidad su labor. Sin perjuicio de su constante revisión y mejora, se trataría, sobre todo, de que el proceso de evaluación fuese activado cuanto antes para que los votantes contaran prontamente con este potente instrumento de toma de decisiones.

El resultado de la evaluación debe ser un documento público, dotado de la mayor difusión posible, sencillo de interpretar por los votantes y con la credibilidad que otorgarían la competencia técnica y la independencia de quienes lo elaboren.